Phân quyền mạnh, không buông lỏng quản lý
Đường bộ có một đặc điểm khác biệt: địa giới hành chính có thể chia tách trách nhiệm quản lý, nhưng không thể chia cắt sự kết nối của mạng lưới giao thông. Một tuyến đường đi qua nhiều địa phương vẫn phải bảo đảm sự đồng bộ về tiêu chuẩn kỹ thuật, tổ chức giao thông và điều kiện khai thác. Đó cũng là lý do nhiều quốc gia, dù đẩy mạnh phân cấp nhưng vẫn duy trì các cơ quan quản lý đường bộ chuyên ngành ở Trung ương. Thay vì trực tiếp giải quyết mọi công việc, các cơ quan này tập trung vào hoạch định chính sách, xây dựng tiêu chuẩn, hướng dẫn chuyên môn, quản lý các chương trình quốc gia và giám sát việc thực hiện. Bên cạnh đó, đối với hệ thống đường bộ do Trung ương quản lý, các cơ quan này vẫn trực tiếp đảm nhận những nhiệm vụ cụ thể về đầu tư, khai thác, bảo trì, nhằm bảo đảm vai trò quản lý chuyên ngành xuyên suốt trên các khâu: Xây dựng chính sách – Quy hoạch – Đầu tư xây dựng – Quản lý tài sản – Vận hành – Khai thác – Bảo trì.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy phân cấp không phải là chuyển toàn bộ trách nhiệm từ Trung ương xuống địa phương, mà là tổ chức lại phương thức quản lý để mỗi cấp phát huy đúng vai trò của mình.
Nhật Bản: Quản lý theo vai trò của từng tuyến đường
Tại Nhật Bản, trách nhiệm quản lý đường bộ được phân định theo loại đường và tính chất của mạng lưới giao thông. Bộ Đất đai, Hạ tầng, Giao thông và Du lịch (MLIT) giữ vai trò quản lý ở cấp quốc gia. Thông qua các Cục Phát triển vùng và đơn vị trực thuộc, Bộ trực tiếp thực hiện nhiệm vụ đối với một số tuyến quốc lộ quan trọng. Trong khi đó, chính quyền cấp tỉnh và cấp cơ sở (thành phố, thị trấn, làng) quản lý các tuyến đường thuộc thẩm quyền, bao gồm cả những tuyến quốc lộ được giao quản lý theo quy định.
Điểm đáng lưu ý là Nhật Bản không giao toàn bộ công việc quản lý đường bộ cho địa phương chỉ vì tuyến đường nằm trên địa bàn của họ. Những tuyến đường có vai trò kết nối chiến lược vẫn được đặt trong cơ chế quản lý phù hợp ở cấp quốc gia. Cách tổ chức này vừa phát huy tính chủ động của địa phương, vừa bảo đảm sự thống nhất trong quản lý mạng lưới đường bộ có ý nghĩa liên vùng.
Theo số liệu của MLIT (tính đến tháng 4/2022), Nhật Bản có khoảng 9.200 km đường cao tốc quốc gia và 56.200 km quốc lộ. Trong số này, Trung ương trực tiếp quản lý khoảng 24.200 km quốc lộ; khoảng 31.900 km còn lại được giao cho chính quyền cấp tỉnh quản lý.
Hình 1. Phân loại mạng lưới đường bộ Nhật Bản theo cấp quản lý (Nguồn: MLIT)
Để quản lý mạng lưới này, Cục Đường bộ thuộc MLIT quản lý 10 Cục Phát triển vùng, 101 văn phòng công trình và 315 đơn vị cơ sở đóng trên địa bàn các tuyến đường được giao quản lý.
Hình 2. Cơ cấu tổ chức của Cục Đường bộ thuộc MLIT
(Nguồn: MLIT Roads in Japan in 2026)
Hình 3. Cơ cấu tổ chức của các Cục Phát triển khu vực thuộc MLIT
(Nguồn: MLIT Roads in Japan in 2026)
Hàn Quốc: Trung ương quản lý, các tổ chức chuyên trách thực hiện
Hàn Quốc lựa chọn mô hình kết hợp giữa quản lý nhà nước ở Trung ương, phân cấp cho địa phương và giao nhiệm vụ cho các tổ chức chuyên trách. Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông (MOLIT) chịu trách nhiệm về chính sách và quản lý hệ thống giao thông đường bộ quốc gia. Các cơ quan quản lý vùng thuộc Bộ thực hiện nhiệm vụ chuyên môn đối với mạng lưới quốc lộ theo phân công, trong khi chính quyền địa phương quản lý những tuyến đường thuộc thẩm quyền. Đối với nhiều tuyến đường cao tốc, Tổng công ty Đường cao tốc Hàn Quốc (Korea Expressway Corporation) đảm nhiệm hoạt động đầu tư, khai thác và bảo trì theo cơ chế được giao.
Điểm nổi bật của mô hình này là sự phân định giữa cơ quan quản lý nhà nước với tổ chức trực tiếp quản lý, vận hành, theo đó không nhất thiết trực tiếp thực hiện mọi công việc, nhưng vẫn phải duy trì năng lực quản lý chuyên ngành để định hướng, kiểm soát và bảo đảm sự phát triển đồng bộ của hệ thống.
Anh: Đường chiến lược có đầu mối quản lý riêng
Tại Anh (England), hệ thống đường bộ được phân định rõ giữa mạng lưới đường bộ chiến lược và đường địa phương. Bộ Giao thông (Department for Transport) thực hiện chức năng hoạch định chính sách. National Highways – doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước – được giao quản lý, vận hành, bảo trì và phát triển mạng lưới đường bộ chiến lược, chủ yếu gồm đường cao tốc và các tuyến đường trục quan trọng. Phần lớn các tuyến đường còn lại thuộc trách nhiệm quản lý của chính quyền địa phương. Như vậy, địa phương được trao quyền quản lý rộng rãi, nhưng những tuyến đường có vai trò đặc biệt đối với giao thông quốc gia vẫn có một đầu mối chuyên trách.
Mô hình của Anh cũng cho thấy sự tách bạch giữa cơ quan quản lý nhà nước và tổ chức trực tiếp vận hành hạ tầng, đồng thời duy trì cơ chế giám sát độc lập: Cơ quan Quản lý Đường sắt và Đường bộ (ORR) theo dõi, đánh giá hiệu quả hoạt động của National Highways.
Hoa Kỳ: Các bang quản lý đường, liên bang giữ vai trò điều phối
Hoa Kỳ là một trong những quốc gia có mức độ phân quyền cao trong quản lý đường bộ. Chính quyền các bang chịu trách nhiệm chủ yếu về đầu tư, quản lý, khai thác và bảo trì hệ thống đường bộ thuộc phạm vi quản lý, kể cả phần lớn mạng lưới đường cao tốc liên tiểu bang (Interstate). Chính quyền địa phương quản lý nhiều tuyến đường cấp hạt và đô thị.
Tuy nhiên, ở cấp liên bang vẫn có Cơ quan Quản lý Đường cao tốc Liên bang (FHWA), trực thuộc Bộ Giao thông Hoa Kỳ. FHWA không trực tiếp vận hành toàn bộ mạng lưới mà tập trung vào quản lý các chương trình đường bộ liên bang, hướng dẫn kỹ thuật, hỗ trợ tài chính và giám sát việc thực hiện các yêu cầu liên bang theo thẩm quyền. Đáng chú ý, nguồn vốn liên bang là một trong những công cụ quan trọng để thúc đẩy việc thực hiện các mục tiêu và yêu cầu quản lý chung. Mô hình tổ chức tại Hoa Kỳ cho thấy, ngay cả khi phần lớn trách nhiệm quản lý đường bộ thuộc về các bang, cấp liên bang vẫn cần một cơ quan chuyên ngành đủ năng lực để thực hiện chính sách, hướng dẫn và giám sát trên phạm vi quốc gia.
Bốn mô hình, một nguyên tắc chung
Nhật Bản chú trọng phân định trách nhiệm theo tính chất tuyến đường. Hàn Quốc kết hợp quản lý chuyên ngành với các tổ chức chuyên trách. Anh tổ chức đầu mối riêng cho mạng lưới đường bộ chiến lược. Hoa Kỳ phân quyền sâu cho các bang nhưng duy trì vai trò quản lý liên bang. Mỗi quốc gia có điều kiện thể chế và cách thức tổ chức khác nhau. Tuy nhiên, điểm chung là phân cấp cho địa phương không đồng nghĩa với xóa bỏ vai trò quản lý chuyên ngành ở Trung ương. Ngược lại, khi địa phương được trao quyền nhiều hơn, yêu cầu về thể chế thống nhất, tiêu chuẩn kỹ thuật, phối hợp liên vùng và kiểm tra, giám sát càng trở nên quan trọng.
Bên cạnh đó, các quốc gia đều có cơ chế phân định trách nhiệm giữa chức năng quản lý nhà nước và việc trực tiếp thực hiện các hoạt động đầu tư, vận hành, bảo trì. Điều này giúp làm rõ trách nhiệm của từng chủ thể, hạn chế chồng chéo và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực.
Lựa chọn mô hình như thế nào cho Việt Nam?
Việt Nam đang đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trên nhiều ngành, lĩnh vực, trong đó có quản lý đường bộ. Trong bối cảnh đó, một vấn đề được đặt ra: khi địa phương đảm nhiệm nhiều công việc hơn, cơ quan quản lý chuyên ngành đường bộ ở Trung ương cần được tổ chức như thế nào? Câu trả lời không chỉ nằm ở việc giảm hay giữ số lượng đầu mối, mà trước hết phải xác định những chức năng, nhiệm vụ nào cần được bảo đảm thống nhất ở cấp quốc gia.
Kinh nghiệm của các quốc gia nêu trên cho thấy hiệu quả phân cấp không được đo bằng số lượng nhiệm vụ chuyển giao cho địa phương, mà bằng khả năng vận hành thông suốt của cả hệ thống sau phân cấp. Phân cấp càng mạnh, trách nhiệm càng phải rõ. Bộ máy có thể tinh gọn hơn, nhưng năng lực quản lý hệ thống không thể bị xem nhẹ. Đây là bài học quan trọng từ kinh nghiệm quốc tế đối với quá trình đổi mới tổ chức quản lý đường bộ ở Việt Nam hiện nay.
Đối với Cục Đường bộ Việt Nam, bài học này đặt ra yêu cầu tiếp tục nâng cao năng lực tham mưu chính sách, quản lý chuyên ngành, hướng dẫn kỹ thuật, tổ chức thực thi pháp luật, quản lý dữ liệu, theo dõi và kiểm tra việc thực hiện theo thẩm quyền. Đồng thời, cần đánh giá đầy đủ vai trò của hệ thống tổ chức thực thi chuyên môn theo vùng, nhất là đối với những nhiệm vụ có tính liên vùng, đòi hỏi chuyên môn sâu, theo dõi thường xuyên và xử lý kịp thời các vấn đề phát sinh trên mạng lưới đường bộ.
Sơ đồ minh hoạ.
(Đón đọc kỳ 4: Từ kinh nghiệm quốc tế: Những điều kiện để phân cấp quản lý đường bộ vận hành hiệu quả)
